【재결요지】 청구인이 법령과 정관에서 정한 절차에 따라 조합 총회를 거쳐 조합정관을 변경하고 그 내용에도 아무런 위법 사유가 없음에도 피청구인이 청구인의 이 사건 신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다.
【주문】 피청구인이 2012. 7. 24. 청구인에 대하여 한 정관변경인가신청 반려처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 7. 24. 청구인에 대하여 한 정관변경인가신청 반려처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
가. ○○주택재건축정비사업과 관련하여 청구인이 조합원들의 분양신청을 받은 결과 조합원 208명 중 200명은 분양신청에 참여하고 나머지 90명은 분양신청을 하지 않았다.
나. 이에 청구인은 분양신청 기간 중 분양신청을 하지 아니하며 현금청산자가 된 경우에는 조합원 지위를 상실한다는 이유로 분양신청을 하지 않은 90명을 제외한 나머지 208명 중 50명의 소집요구로 2012. 5. 19. 임시총회를 개최하여 158명 참석에 119명 찬성으로 조합정관변경안을 의결한 후 피청구인에게 조합정관변경인가를 신청(이하, ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다.
다. 그런데 피청구인은 조합정관 제20조 제4항에 따라 총회개최 소집을 청구한 조합원 수(298명)가 조합정관에서 정한 총회개최 청구 조합원 수(60명)에 위배되고, 조합정관 내용이 서울특별시 도시 및 주거환경조례 제15조에 따른 표준정관에 부합되지 않는다는 이유로 2012. 7. 24. 청구인의 위 신청을 반려(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
주택재개발사업조합표준정관 제11조 제2항은 분양신청 기한 내에 분양신청을 하지 아니한 자는 조합원 자격이 상실된다고 정하고 있고, 청구인 조합정관 제11조 제2항에서는 관계법령 및 이 정관에서 정하는 바에 따라 조합원의 자격에 해당하지 않게 된 자의 조합원 자격은 자동 상실된다고 정하고 있으며, 대법원 판례에서도 조합원의 지위를 상실하는 시점에 관하여 분양 신청 기한 내에 분양신청을 하지 아니하거나 철회한 조합원은 분양신청기간 종료일 다음날 조합원의 지위를 상실한다고 판시(대법원 2010. 8. 19. 선고 2009다○○○○판결)하고 있는 바, 청구인은 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도정법’이라 한다) 제46조규정에 따라 분양신청을 받은 결과 당초 조합원 298명 중 90명이 분양신청을 하지 않아 현금청산대상자가 되어 조합원 지위를 상실하게 됨에 따라, 조합원 자격을 상실한 90명을 제외한 208명 중 50명의 소집요구로 임시총회를 개최한 결과 158명이 참석하여 119명의 찬성으로 정관변경안을 의결하여 조합정관변경 인가를 신청하였음에도 이를 반려한 이 사건 처분은 위법하므로 당연히 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
분양신청을 하지 않은 자의 조합원 자격이 조합정관에 따라 자동상실되는 경우는 조합 설립인가 신청시 제출된 조합원 명부가 변경되는 사항이므로 이는 조합설립 변경사항에 해당하며, 동 사항에 대하여 조합설립 변경을 하려는 경우 도정법 시행령 및 시도조례에 경미한 사항의 변경으로 규정하고 있지 않다면 경미한 변경으로 처리할 수 없다는 법제처 해석과 동 사항에 대하여 법제처 법령해석을 따라야 할 것으로 판단된다는 국토해양부 질의 회신에서 나타난 바와 같이, 분양 신청 기한 내에 분양신청을 하지 않은 자의 조합원 변경은 도정법 제16조에 따른 조합설립변경인가 사항에 해당된다고 할 것인데, 청구인은 위 변경인가를 신청한 사실이 없는 바, 이 사건 조합의 조합원 수는 2011. 8. 5. 조합설립변경인가시 조합원인 298명이 되어야 하며, 임시총회 개최시 조합원 298명의 1/5이상 청구(60명)로 총회를 개최토록 안내했음에도 불구하고 청구인은 이를 무시하고 조합원 209명 중 50명으로 1/5이상이 되어 총회소집이 충족되었다고 주장하며 신청을 한 것으로, 결국 임시총회소집을 청구할 조합원 수가 부족하여 성원이 충족되지 않았을 뿐 아니라, 정관 변경 내용이 서울특별시 도시 및 주거환경조례 제15조에 따른 표준정관에 부합되지 않으므로 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
도시및주거환경정비법(이하 ‘도정법’이라 한다) 제16조, 제20조, 제24조, 제38조, 제46조, 제47조
도시및주거환경정비법 시행령(이하 ‘도정법 시행령’이라 한다) 제27조, 제32조
서울특별시 도시 및 주거환경정비조례(이하 ‘도정조례’라 한다) 제12조, 제15조
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 피청구인은 2008. 3. 6. ??주택재건축정비사업과 관련한 정비구역 지정고시를 하고, 2011. 8. 5.○○주택재건축정비사업조합 설립변경을 인가(조합원 298명)하였다.
나) 2011. 9. 26. ~12. 2. 청구인이 분양신청을 접수한바 조합원 298명 중 분양신청자가 208명, 미신청자가 90명이었다.
다) 2012. 2. 3. 법제처에서는 주택재개발사업에서 도정법 제46조에 따라 분양신청하지 아니한 자의 조합원 자격이 상실됨에 따라 조합설립 변경을 하려는 경우 도정법 시행령 및 시도 조례에 경미한 변경으로 규정하고 있지 않다면 경미한 변경으로 처리할 수 없다고 해석하였다.
라) 2012. 5. 8. 피청구인은 청구인에게 조합원 청구로 임시총회 개최시 조합정관 제20조에 따라 최종 조합설립변경인가된 조합원 298명의 1/5이상 청구로 총회를 개최토록 행정지도 및 권고하였다.
마) 2012. 5. 18. 청구인은 조합원 수가 당초 298명에서 208명으로 변경됨에 따라 변경된 조합원 명부를 피청구인에게 제출하였다.
바) 2012. 5. 19. 청구인은 분양신청하지 않은 90명을 제외한 208명 중 50명의 총회소집 요구로 임시총회를 개최한 바, 158명 참석, 119명 찬성으로 조합정관변경안(조합원수 변경, 조합정관의 경미한 변경 : 총회의결 → 이사회 및 대의원회 의결)을 의결하였다.
사) 2012. 5. 24. 청구인은 피청구인에게 조합정관변경인가를 신청하였다.
아) 2012. 7. 24. 피청구인은 총회개최 소집청구 조합원 수(298명)가 조합정관에서 정한 정족수(60명)에 위배되고, 변경된 조합정관 내용이 도정조례에 따른 표준정관에 부합되지 않는다는 이유로 조합정관변경인가 처리불가통보를 하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
가) 도정법 제16조에는 조합의 설립 인가시 토지소유자의 동의를 얻어 정관 및 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장 군수의 인가를 받아야 하며, 같은 법 제20조에는 조합의 정관 작성 및 변경시 총회를 개최하여 동의를 얻어 인가를 받아야 하고, 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장 군수에게 신고하여야 한다고 규정되어 있다.
도정법 제24조에는 총회개최 및 의결사항을 정하고 있고, 같은 법 제47조에는 분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치가 규정되어 있다. 한편 도정법시행령 제27조와 도정조례 제12조에는 조합설립인가 내용의 경미한 변경을 각 호로 규정하고 있다.
나) 피청구인은 청구인의 조합정관변경을 인가하여 달라는 이 사건 신청에 대하여, 청구인 조합의 총회 개최를 요구한 조합원 수가 청구인 조합정관 제20조 제4항에 따른 ‘조합원 298명의 1/5이상’에 미치지 못하는 50명의 요구에 따라 소집되어 위 조합정관을 위반하였다는 점과 청구인이 신청한 조합정관의 변경내용이 도정조례 제15조에 따른 표준정관 제8조의 내용과 부합하지 않는다는 점을 그 사유로 하여 위 신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였는바, 위 피청구인의 처분사유에 관하여 본다.
청구인 조합정관 제45조 제4항은 ‘조합은 조합원이 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 해당하게 된 날로부터 150일 이내에 건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산한다. 그 금액은 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한다.’고 하고 제1호는 ‘분양신청을 하지 아니한 자’, 제2호는 ‘분양신청을 철회한 자’를 각 정하고 있고 위 정관 제11조 제2항은 ‘관계법령 및 이 정관에서 정하는 바에 따라 조합원의 자격에 해당하지 않게 된 자의 조합원 자격은 자동상실된다.’고 정하고 있는 바, 위 규정들과 관계 법령의 각 규정을 종합하여 보면, 분양신청을 하지 않거나 철회하는 등 도정법 제47조 및 조합 정관이 정한 요건에 해당하여 현금청산대상자가 된 조합원은 조합원으로서 지위를 상실한다고 봄이 상당하고 이 때 조합원의 지위를 상실하는 시점은 재건축사업에서 현금청산관계가 성립되어 조합의 청산금 지급의무가 발생하는 시기이자 현금청산에 따른 토지 등 권리의 가액을 평가하는 기준시점과 마찬가지로 분양신청을 하지 않거나 철회한 조합원은 분양신청기간 종료일 다음날 조합원의 지위를 상실한다고 보아야 한다(대법원 2010. 8. 19. 선고 2008다81203판결 참조)
그런데, 청구인 조합의 경우 조합원들에게서 분양신청을 받은 결과 조합원 298명 중 90명이 분양신청을 하지 않았는바, 결국 위 90명은 청구인 조합의 분양신청기간 종료일 다음날인 2011. 11. 15. 조합원의 지위를 상실하였다고 보아야 하므로 결국 청구인 조합은 위 일시부터 조합원 208명을 조합원으로 하는 조합이 되었다고 할 것이어서(또한 이는 경미한 변경에 해당한다), 청구인 조합의 총회 개최에 관한 정족수 역시 위 변경된 조합원의 수에 따라야 할 것인바, 청구인 조합의 조합원 1/5 이상에 해당하는 50명의 소집 요구로 임시총회를 개최한 결과 158명이 참석하여 119명의 찬성으로 의결한 조합정관변경의 결의에 어떠한 하자가 있다고 볼 수 없다.
다음으로 청구인이 ‘경미한 사항을 변경하고자 할 때에는 조합원의 동의에 갈음하여 총회의 의결을 얻어야 한다.’고 되어 있던 기존 정관의 내용을 ‘경미한 사항을 변경하고자 하고자 할 때에는 이사회 및 대의원회의 의결을 거쳐 변경하고, 구청장에게 신고하여야 한다.’고 개정한 것이 도정조례 제15조에 따른 표준정관 제8조에 부합되지 않는다는 처분사유에 관하여 본다.
도정법 제20조 제3항은 ‘국토해양부장관은 제1항 각호의 내용이 포함된 표준정관을 작성하여 보급할 수 있다.’고 정하고 있고 같은 법 제23조 제3항 단서는 ‘대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하고자 할 때에는 이 법 또는 정관으로 정하는 방법에 따라 변경하고 시장 군수에게 신고하여야 한다.’고 규정하고 있으며 위 법 제24조 제3항 제1호는 ‘정관의 변경은 총회의 의결을 거쳐야 한다’고 규정하면서 ‘제20조 제3항 단서의 규정에 의한 경미한 사항의 변경의 경우 이 법 또는 정관에서 총회의결 사항으로 정한 경우에 한한다.’고 정하고 있다.
위 관계 규정을 종합하여 해석하면 국토해양부장관이 보급할 수 있는 표준정관은 단지 각 조합에 대한 권고적 효력을 가지는 하나의 기준이 될 수 있을 뿐, 청구인 조합으로 하여금 표준정관을 반드시 따라야 할 의무가 있다거나 위 표준정관이 강행적 효력을 가진다고 볼 만한 근거는 없다고 하 것이므로(도정조례에서도 표준정관을 준용하여 작성함을 원칙으로 한다고 규정하고 있을 뿐이다), 결국 청구인 조합이 그 조합정관을 위 표준정관과 달리 변경하였다고 하더라도, 그 변경된 내용 자체가 도정법령에 반하지 않는 이상 단지 표준정관에 부합하지 않는다는 이유로는 법 위반이라 단정할 수 없다.
그런데 이 사건에 있어서 청구인 조합의 정관변경 내용이 위 법령을 위반하였다고 보여지지 않으므로, 결국 청구인의 이 사건 신청에는 어떠한 하자가 있다고 할 수 없다.
사정이 이와 같으므로 청구인이 법령과 정관에서 정한 절차에 따라 조합 총회를 거쳐 조합정관을 변경하고 그 내용에도 아무런 위법 사유가 없음에도 피청구인이 청구인의 이 사건 신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다고 할 수 밖에 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
